受臺(tái)風(fēng)“菲特”襲擊,相當(dāng)于68個(gè)西湖的水量集中到浙江余姚,余姚一夜之間變成一座水城,城區(qū)被淹、交通癱瘓、停水停電斷糧,受災(zāi)嚴(yán)重,初步預(yù)計(jì)經(jīng)濟(jì)損失超過200億。經(jīng)過7天緊張的抗洪搶險(xiǎn),城區(qū)積水基本退去,但仍有45個(gè)村莊積水嚴(yán)重,排水工作依然艱巨?！　?/p>

    對(duì)于這次救災(zāi)工作,余姚市委書記毛宏芳自我評(píng)價(jià)稱:“雖然我盡了很大的努力,我也想做好,但看抗洪救災(zāi)的結(jié)果,不管是主觀還是客觀原因,讓老百姓受罪受苦受難,就只能打60分。”

    10月10日,時(shí)值強(qiáng)降雨過去3天,公眾就提出了六大疑問:城區(qū)大水不退的原因是什么?是不是水庫開閘放水的緣故?為何電不通手機(jī)打不通?救災(zāi)對(duì)本地與外地人的標(biāo)準(zhǔn)是否一致?政府應(yīng)對(duì)這次強(qiáng)風(fēng)暴雨是否反應(yīng)遲鈍?暴雨初期的政府信息發(fā)布是否滯后?一系列質(zhì)疑直指余姚政府救災(zāi)不力,毛宏芳一一作了回應(yīng)?！　?/p>

    對(duì)此,浙江工業(yè)大學(xué)文化與法制研究中心主任、法學(xué)院教授石東坡在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)評(píng)價(jià)說:“這一打分是基本準(zhǔn)確的,在啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)、發(fā)布告全體群眾書,及協(xié)調(diào)調(diào)集處置潰堤決壩等重大關(guān)鍵決策及其實(shí)施上,按照突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法以及預(yù)案響應(yīng)機(jī)制,是合法、正確和有效的,但是不可否認(rèn),在廣大普通公眾最直接的生命財(cái)產(chǎn)安全受到最緊迫威脅,大面積城鄉(xiāng)受到雨水蔓延浸泡面前,基礎(chǔ)公共設(shè)施中應(yīng)急力量調(diào)度、應(yīng)急處置措施等存在著不應(yīng)有的一些情形,并由此在一定程度上難以撫慰民眾情緒,存在較大遺憾。”

    石東坡認(rèn)為,行政法制的目標(biāo)指向是一個(gè)有限但是有為的法治政府、服務(wù)政府。從行政法學(xué)的視角分析,這次災(zāi)害的預(yù)警發(fā)布的決定,可能算是及時(shí)的,不過在預(yù)警的預(yù)見性、防范性和完整性上,可能還是需要改進(jìn)。同時(shí),在預(yù)警發(fā)布的信息管道全時(shí)段、全覆蓋和全環(huán)節(jié)的迅捷、全面、通達(dá)上,則可能是比較欠缺的；在救援上,政府指揮力度、協(xié)同能力明顯有待加強(qiáng),基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)部位確保暢通有效亟待加強(qiáng),救助群眾的實(shí)施機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、參與機(jī)制均存在不可忽視的明顯疏失。因此,災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急動(dòng)員、強(qiáng)力指揮、協(xié)同救助、社會(huì)參與和秩序保障等多方面的制度規(guī)范的針對(duì)性、政府救助的執(zhí)行力諸多方面的彌補(bǔ)空間,均值得深刻總結(jié)。

    記者在余姚采訪時(shí)了解到,救災(zāi)過程中的一些細(xì)節(jié)暴露出政府在應(yīng)急管理中存在的問題。

    在余姚職成教中心學(xué)校,記者看到,礦泉水、餅干、八寶粥等物資堆積如山,這里是余姚救災(zāi)部隊(duì)駐扎地,也是物資發(fā)放中心,各地的物資還源源不斷地運(yùn)進(jìn)來,圖書館成了一個(gè)臨時(shí)的物資儲(chǔ)備倉庫,門口有人在負(fù)責(zé)志愿者招募,但因政府部門的組織力量及志愿者有限,現(xiàn)場(chǎng)在物資接收和發(fā)放管理上存在小范圍的秩序混亂。

    家住譚家?guī)X西路的市民向記者透露:“雖然捐贈(zèng)的企業(yè)及個(gè)人都填寫了民政部門的登記單,但到發(fā)放環(huán)節(jié),消防部門、社區(qū)及團(tuán)體組織等究竟哪些單位和個(gè)人有權(quán)領(lǐng)?誰領(lǐng)了多少?很容易亂了套。”

    “我們這有老人,沒領(lǐng)到水和食物,亟需救援。”10月13日傍晚,接到求助電話,姚南消防中隊(duì)的消防車帶上物資迅速出動(dòng),因涉水區(qū)域有私家車堵路,消防車沒能開進(jìn),剩下物資委托給社區(qū)發(fā)放。

    “我們都一幢樓挨著一幢樓地發(fā)放物資,我自己就跑了7幢。”舜水社區(qū)主任朱葉丹告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,社區(qū)共有4000多戶家庭,社區(qū)干部和志愿者連續(xù)泡在水里工作,受制于人力有限,存在疏忽在所難免,剛開始,物資不充裕的時(shí)候,每戶家庭可能只能發(fā)到一瓶水和餅干,但到了后來,可能就會(huì)有陸續(xù)多次上門,存在分配頻率上的不均衡。

    與物資發(fā)放一樣,這次救援力量整合也呈現(xiàn)出類似特點(diǎn),據(jù)村干部及居民反映,具備交通地緣優(yōu)勢(shì)的家庭救援力量非常充足,受洪水圍困嚴(yán)重的農(nóng)村則長(zhǎng)時(shí)間無法得到救助,難免存在各種外來支援力量各自為政的現(xiàn)象。

    記者了解到,自2003年以后,各級(jí)政府大力加強(qiáng)應(yīng)急能力的建設(shè),陸續(xù)編制和通過了國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、57個(gè)國(guó)務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案、21項(xiàng)國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案及31個(gè)省級(jí)應(yīng)急方案。浙江于2007年實(shí)施《浙江省防汛防臺(tái)抗旱條例》,并制定了《浙江省防臺(tái)風(fēng)應(yīng)急預(yù)案》。今年9月開始實(shí)施的《浙江省水文管理?xiàng)l例》,則為防汛防臺(tái)抗旱提供了依據(jù)。

    “健全公共應(yīng)急法制是一項(xiàng)迫在眉睫的課題。”中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,公共應(yīng)急法制包括完善的應(yīng)急法律規(guī)范、應(yīng)急預(yù)案及理論模型,依法設(shè)立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及其應(yīng)急權(quán)限和職責(zé),緊急狀態(tài)下行政授權(quán)、委托的特殊要求,緊急狀況下違法犯罪行為的法律約束和制裁機(jī)制,危機(jī)管理的相關(guān)糾紛解決、賠償、補(bǔ)償?shù)葯?quán)利救濟(jì)機(jī)制,人財(cái)物資源的動(dòng)員、征用和管制,公民依法參與危機(jī)管理過程等。公共應(yīng)急法制的健全及執(zhí)行是兩個(gè)核心的問題。

    在石東坡看來,一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的預(yù)警方案所依據(jù)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律制度是否健全、完善、細(xì)密并且可行,直接決定著政府的救災(zāi)能力的可能限度,間接影響著災(zāi)害面前損失的限縮范圍,余姚的救災(zāi)行動(dòng)為應(yīng)急立法提供了深刻的實(shí)踐樣本。

    石東坡建議,要更加強(qiáng)調(diào)尊重和保障人權(quán)的貫徹實(shí)施,其中獲得食物保障生存的權(quán)利、平等的權(quán)利等應(yīng)該得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。要充實(shí)、完善應(yīng)急法律制度中的若干空白方面:針對(duì)各種力量在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的作為方式、程序條件,針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)權(quán)、指揮權(quán)的程序性規(guī)則和問責(zé)性規(guī)定,以及地方政權(quán)無法行使應(yīng)急職權(quán)時(shí)的補(bǔ)救性規(guī)則,應(yīng)作出明確規(guī)定；針對(duì)網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)急廣播電視傳輸設(shè)備等的特別保護(hù)與依法應(yīng)用,應(yīng)作出明確規(guī)定；針對(duì)救助空間設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、運(yùn)用等進(jìn)行特別法律法規(guī)的規(guī)定；針對(duì)民眾自救能力、社會(huì)主體共同參與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、社區(qū)救助管理秩序保障方面的規(guī)定過于粗疏,也應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化完善。